农村土地整治施工项目围标串标探析

        随着近几年农村土地整治资金投入总量的逐年递增，农村土地整治施工市场持续扩大，急剧升温，发生在农村土地整治项目招投标过程中的围标、串标问题也越来越突出，甚至出现了专业的项目投标公司，形成了力量庞大的利益集团。岳阳市纪委等相关职能部门曾组成联合调查组对2010-2012年度岳阳市农村土地整治项目围标串标问题展开专题调查，证实农村土地整治项目施工过程中确实大量存在围标串标现象。农村土地整治项目围标、串标问题已成为影响工程质量和制约土地整治事业发展的重要因素。本文就农村土地整治项目招投标制度确立、项目普遍存在围标、串标原因和相关改进措施进行分析研究。

        一、农村土地整治项目招投标制度确立

        农村土地整治始于1999年，同年《中华人民共和国招标投标法》颁布实施，根据招投标法规定，关系社会公共利益、公共安全的基础设施项目及全部或部分使用国有资金投资的项目按规定必须进行公开招标选择相应的施工企业。农村土地整治项目由国家无偿投入改善农村基础设施建设，属于社会公益项目，因此应采用公开招标方式选择施工企业。农村土地整治项目资金主要来源于新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，属于国家财政资金，因此应采用公开招标方式选择施工企业。根据《湖南省实施《中华人民共和国招标投标法》办法》第十一条规定“施工单项合同估算价在一百万元人民币以上的；重要设备、材料等物资的采购，单项合同估算价在五十万元人民币以上的；虽然单项合同估算达不到要求，但项目投资额在1000万元人民币以上的应采用招投标形式选择实施单位”。湖南省大部分省级以上项目投资规模均在1000万元人民币以上，即使总投资规模低于1000万元但单个标段合同均在200万元以上。因此湖南省农村土地整治基本上从有农村土地整治项目时起就已经确立了招投标制。

        二、农村土地整治项目围标、串标原因分析

        农村土地整治项目围标是指行为人为了确保中标，租赁或购买大量具有投标资格的施工企业按照行为人的意志对某个项目或标段进行投标的行为；农村土地整治项目串标是指行为人为了确保中标，与其他具有投标资格的参与本项目或标段投标的施工企业在投标前协商约定中标单位。围标、串标是招投标活动过程中隐蔽性、欺骗性和危害性较强的一种现象，是一种违反《中华人民共和国招标投标法》的行为，它违背了招标公开公平公正、诚信信用、竞争择优的原则，妨碍了招投标市场的健康发展，损害了建设单位的利益，影响了工程质量。现就产生围标、串标的原因进行分析如下：

        （一）农村土地整治项目施工收益高风险低

        经过对从事农村土地整治项目施工老板进行民查暗访，绝大多数施工老板均承认土地整治项目风险低效益高，部分项目施工利润可以达到20%以上，远高于基础建设市场10%的平均利润水平。农村土地整治项目是按照全成本费用法进行编制项目预算，按公益性项目性质设定3%的合理利润，各单体工程按设计施工，实际施工成本应与预算基本接近，并不会产生较高的利益，而且在项目投标过程中还产生了较高的围标、串标费用，理论上实施土地整治项目应亏本，但在项目实施过程中，因各种因素造成了项目较大的设计与预算变更，变更打乱了原成本预算分布，减少花费人工和材料较多的小型农沟渠，增加了难以计量的土方工程、隐蔽工程和可以进行机械化施工的大型沟渠和二级田间道路工程。同时由于工程数量多，单体工程量大，断面形状多变等因素导致大部分工程无法精准计算，微小的差异就会增加较大的工程投资费用。因此绝大多数施工企业通过设计变更、降低设计标准、降低材料品质、偷工减料等手段可以获得可观的施工利润。此外农村土地整治项目工程建设内容几乎全部都是等级较低的农田水利、交通道路、生态防护和土地平整工程，除极少数桥梁和山塘外，基本上无任何施工风险，即使有些瑕疵也不会产生连带责任，而且工程保鲜期短，几年之后大部分新修工程就面目全非了，因此施工风险较低。高收益低风险是围标、串标的前提条件。

        （二）施工企业准入门槛低，付款资金有保障

        由于农村土地整治项目建设内容主要属于小型农田水利工程和田间道路等农村基础设施建设，技术含量低，无法设置较高的准入门槛，三级以上的房建、市政、水利、交通、地勘等施工企业均具备实施土地整治项目的能力，几乎社会上所有的施工企业都可以参与农村土地整治项目施工，在较大程度上造成了施工企业素质和管理水平良莠不齐，滋生围标、串标的行为。农村土地整治项目由国家财务无偿投入，按年度预算下达项目建设资金，由县财政部门统一支付，付款资金来源有保障，只要项目竣工验收，付款手续履行到位，工程费用很快就能到账，而且土地整治项目还涉及大量农民工工资问题，在政策上占有较大优势。数量庞大的施工企业和财政预算资金保障是产生围标、串标的基础条件。

        （三）“两轮不间断抽取法”治标不治本

        “两轮不间断抽取法”确实杜绝了建设单位参与围标、串标行为，却在一定程度上滋长了施工企业之间围标、串标的行为，看似公正公平公开，减少了投标资格审核环节，将各种鱼龙混杂的施工企业一起纳入到土地整治项目的投标队伍，“两轮不间断抽取法”不需要施工业绩、施工企业资金实力和技术水平作为评标因素，违背了招标择优选择施工企业的指导思想，将中标寄托于运气和概率，在较大程度上导致了围标、串标行为的产生。诚然，常规的评标方法无法避免围标、串标行为，也无法避免建设参与参与其中，但至少在县级人民政府各个部门的监督下，不会形成大规模的围标、串标现象，各地也可以根据自身实际情况制定适合本地区的招投标制度。

        （四）农村土地整治项目验收备案制度不完善

        根据《湖南省农村土地整治项目管理办法》，农村土地整治项目由县级国土资源部门初验，市级国土资源部门终验。在项目实施管理过程中，县级国土资源部门就一直参与项目施工管理，处理项目施工过程中的各种问题。因此县级国土资源部门的验收工作是关系农村土地整治项目实施成败的关键，但县级国土资源部门除了要管好项目外，还要完成国家高标准基本农田建设任务，项目完工验收备案后才能计算完成高标准基本农田建设任务指标，项目完工验收情况成为考核县级国土资源部门的重要指标。因此每一年实施的农村土地整治项目基本上需要当年完工当年验收，留给县级国土资源部门验收的时间较短，往往出现验收备案倒逼项目实施的现象，也有甚者项目未验收就出具相关验收文件，在较大程度上影响县级国土资源部门在项目验收时放松尺度降低验收标准，同时项目验收要求施工企业提供较多的施工资料，需要施工企业配合才能完成当年的高标准基本农田建设任务，该矛盾牵制县级国土资源部门在项目验收的立场。因此现行的验收备案制度为施工企业偷工减料、降低施工标准，在结算时要求较高的价格获取丰厚的利润提供的保障，是到位围标、串标现象的关键因素。

        （五）复杂的施工环境催生了外地施工企业和本土施工企业的结合

农村土地整治项目施工地点在乡村，在各家各户的责任田里进行施工，原本是国家无偿投入改善农村基础设施建设利国利民的大好事，但是由于都是国家的资金，都想为自家多争取点利益，没有达到自家的目的和要求就阻工，更有甚者将农村土地整治项目作为谋取个人私利的工具，带领不明真相的村民私设路障，强卖工程材料，强揽工程，偷窃施工材料。在处理项目实施与当地老百姓的问题上本地施工企业更有优势，外地中标企业与地方及老百姓沟通协调难度大，因此顾忌施工环境较差、施工和管理成本较高，容易与当地的施工企业形成转包关系或者发生围标、串标行为。因此复杂的项目施工环境是导发生围标、串标行为的外部因素。

        （六）施工企业违规行为处罚难彻底

        由于农村土地整治项目中发生的围标、串标行为具有较强的隐蔽性，普通的检查很难发现，而且取证非常困难。虽然知道围标、串标现象普遍存在，但是没有充足的证据很难对施工企业违规行为进行处罚。即使发现处罚了违规单位，列入相应的黑名单，也无法吊销其营业执照，施工企业通过变更法人或变更单位名称等方法可重新参与投标。此外，由于施工企业准入门槛低，一个施工老板可以注册多个施工企业参与围标，即使处罚了其中一个，其控制的其他施工企业任然可以参与投标。

        三、改进措施及政策建议

        为了有效遏制农村土地整治项目中围标、串标行为，改善项目施工环境，结合其他行业的实施管理经验，可以采取如下措施：

（一）摸清农村土地整治项目施工利润水平，使其回归市场标准

农村土地整治项目围标、串标现象最为重要的因素是高收益低风险，建议项目行业管理部门通过大量调查研究，掌握农村土地整治项目真实的施工利润水平，并与其他农村基础设施建设行业相比较，修订预算编制规定，从公益性、技术难度及风险水平等角度制定农村土地整治项目施工利润标准，使其利润水平趋于正常的市场标准。

        （二）研究制定符合农村土地整治项目特点的施工企业准入制度

农村土地整治项目虽然工程等级低，技术含量不高，但其涉及专业范围广，需要较强的统筹管理能力，而且农村土地整治项目由于其公益性特点，项目的政策性较强，技术标准也与其他行业有一定的差别，建议从国家层面入手，在建造师考试科目中增设土地整治专业，由国土资源部组织专家编写相应的教材，通过建造师职业资格考试制度，将其纳入全国技术资格体系中进行管理。在工商部门审批的执业范围内增加土地整治，在施工企业注册时须明确具有土地整治执业范围才能从事土地整治工作。通过已有的技术资格和工商部门企业注册年检制度制定符合农村土地整治项目特点的施工企业行业准入制度，在一定程度上改变投标施工企业鱼龙混杂的局面。

        （三）打造全省农村土地整治项目统一的招投标监管平台，完善施工企业信息

由于农村土地整治项目施工招投标工作由市州和县市区国土资源部门自行组织，政府相关职能部门监督管理，未形成全省统一的招投标平台，各地区招投标时间差为不法企业提供了机会和空间。建议开发农村土地整治项目招投标平台，推广到各市州及县市区使用，同时将参与投标单位及项目经理的详细信息录入系统，基本做到项目招标同时启动，同期开标确定中标单位，同时对存在违规行为的施工企业和项目经理直接在系统平台上予以限制。

        （四）完善现有的项目验收管理制度，加大验收工作的权力和责任

项目验收是保障工程质量最为关键的环节，也是项目实施过程的最后把控环节，直接决定项目的成败，前面所有环节发生的失误均可以在验收前进行改进和补救，前面所有过程控制得严格，在验收环节把关不严同样会造成较大的损失，因此为减少农村土地整治项目施工围标、串标现象，完善现有的项目验收管理制度，加大验收工作的权力和责任是关键。建议上级国土资源部门实事求是，尊重项目验收管理程序，改进验收备案机制，不搞一刀切的方式将项目验收备案作为项目考核的唯一指标，求同存异推进高标准基本农田建设任务。充分认识到各地区实施条件和管理能力不同，项目验收进程也不可能统一，不能以进度牺牲质量，应在保证质量的前提条件下加快项目验收进度，严格项目验收。湖南省正在试点的“以补促建、先建后补”土地整治模式正是完善现有项目验收管理制度，加大验收工作权力和责任的探索。

        （五）加大招投标违规行为处罚力度，建立施工质量责任追究制

农村土地整治项目围标、串标现象大量存在从侧面反映行业主管部门对农村土地整治招投标违规行为处罚力度不够，单一的通报和黑名单制度无法对其利益产生较大影响。建议通过全省招投标监管平台，除了在农村土地整治行业范围内限制其投标执业行为，将农村土地整治违规处罚情况通报其他部门，实现一经违法将所有基建行业执业均受限制的指导思想。农村土地整治项目现行制度是施工完后所有的工程质量问题均由县级土地整治机构承担，上级管理部门及村民百姓均找县级国土资源部门进行处理，建议在项目施工过程中详细公布施工企业的有关信息，并明确工程质量保证期，并根据项目性质延长质量保证期预留维修基金，施行施工质量责任追究制。

        （六）建立企业和项目经理信用管理体系，定期对外公布

诚信考核和信用管理是保障农村土地整治项目工程质量的两大法宝，只有建立良好的诚信考核体制和信用管理体系才能保障农村土地整治行业从业人员自觉遵守各项规章制度，依据标准和技术规范进行执业。建议由农村土地整治行业管理部门建立土地整治行业从业人员信用档案库，将相关从业人员信息录入系统，参照银行信用管理机制进行管理，定期公布不良记录，并将不良信息设定为其从事土地整治行业的限制因素。