湖南省农村土地整治新模式分析

        近些年，我国土地整治行业发展迅速，新政频出，国家鼓励创新改革，各省积极响应，结合本省实际进行了大量的探索和创新，出现了百花齐放和百家争鸣的良好局面，形成了各具特色的土地整治模式。如以大都市体系为背景的“上海模式”，凸显绿色、科技、景观和现代农业特色；以专业的集团公司为实施主体的“陕西模式”，实现了土地整治产学研一体；以农民自发组织“结对并地”，创造了具有“先建后补”特色的“广西龙州模式”；以农村合作社为实施主体，农民自建的“湖北天门华丰模式”；以农村居民点整理为主浙江嘉兴“两分两换”农村土地整治模式。湖南省近年来也在积极探索，寻找适合本省特点的土地整治模式，经过大量的调查研究和项目实践之后，创造出了“先建后补、以补促建”土地整治模式。

        1“先建后补、以补促建”土地整治模式基本情况

        1.1形成过程

        2012年4月份财政部和国土资源部联合出台的《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》国土资发〔2012〕63号文件指出：“有条件的地方，省级国土资源主管部门可会同财政部门制定具体办法，探索“以补代投、以补促建”，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划开展高标准基本农田建设，首次提出“以补代投、以补促建”指导思想，此后不久，财政部和国土资源部联合印发的《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》（财建2012[151]号）的通知中又再次明确:“有条件的地方，依据土地整治规划，可通过“以补促建”的形式，稳步推进以农村集体经济组织和农民为主体开展的土地整治”。国家新政颁布为湖南省“先建后补、以补促建”指明了方向。

        2009年湖南省省委省政府下发了《中共湖南省委湖南省人民政府关于推进农村土地综合整治的意见》（湘发[2009]26号），明确要求“各项资金以定额直投、以补（奖）代投等方式投入”。2011年长沙市国土资源局在长沙县春华镇进行“以补代投”模式试点，实施了宇田农民专业合作社土地整治项目，研究制定了《长沙市鼓励社会资金参与农村土地整治试点方案》。2013年湖南省双峰县人民政府在甘棠镇试点实施衡邵干旱走廊综合治理项目“四自”模式取得成功，并将该模式运用到该县正在实施的娄邵盆地基本农田建设重大工程项目中，并以县人民政府的名义制定了《娄邵盆地基本农田建设重大工程“四自”模式试点实施方案》。省内实践为“先建后补、以补促建”土地整治模式的出台积累了丰富的实践经验。

        2014年11月26日湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议将《湖南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第五条第二款修改为：“涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，以及由村组能够自行建设、生产的小型涉农项目，按照国家有关规定不进行招标。该法律条文的修订为“先建后补、以补促建”土地整治模式提供了法律保障。

        在此背景下，湖南省国土资源厅和省财政厅经过多次讨论研究决定于2014年开展农村土地整治“先建后补、以补促建”试点，联合制定了《湖南省农村土地整治“先建后补、以补促建”试点方案》，并投资1400万在长沙市望城区格塘镇合池村和株洲市攸县柏市镇凤塔村、富头村进行试点。在各级国土资源部门和财政部门的配合支持和指导下，该三个试点项目进展顺利，基本达到了预期的效果，开创了全国范围内“先建后补、以补促建”的土地整治模式先河。

        1.2内涵分析

        “先建后补，以补促建”土地整治模式顾名思义是先实施项目，验收后再进行费用补助，通过补助的方式更好的促进项目建设。该模式实际内涵是“自定、自筹、自建、自管”和“先建后补、以补促建”相结合的土地整治模式，以行政村为单元实施农村土地整治项目，由村集体自主确定建设范围、工程建设内容和布局，自主筹集建设资金，自主建设项目，自主进行实施管理和工程后续管护；财政资金实行先建后补，每期工程的数量和质量经验收合格后，由财政按预算拨付相应资金。

        1.3运作方式

村集体自主确定项目建设规模和范围——村集体申报，市级国土资源部门立项——市级国土资源部门会同财政部门进行设计与预算审查，并下达设计与预算批复——省财政下达项目资金至县级财政部门——村集体制定项目实施方案报乡镇政府和县级国土资源同意——村集体组建项目实施机构——成立理事会（负责材料采购、设备租赁和项目实施）和监事会（负责资金、质量和进度控制）——自筹项目启动资金——自主建设项目——分期申请验收（县级国土资源部门和财政部门负责，并下达分期验收意见）——资金拨付——项目验收（市级国土资源部门会同财政部门进行终验）——村集体负责项目后期管护。

       1.4具体实践

为了保证试点项目顺利实施，攸县柏市镇政府与凤塔村和富头村村民代表进行了多次商量讨论，最终制定了切实可行的项目实施方案，研究出了定原则、定班子、定流程（计划）、定材料、定资金、定机制的“六定”措施。定原则包括：确保项目质量，坚持“四自”原则；坚持包工不包料原则；分阶段实施原则；定班子包括：成立组织机构，一是成立乡镇指挥部，主要领导牵头负责，农业、财政、国土、司法等相关站办参与。二是成立村项目部，书记牵头，各组长参与。三是成立理事会和监事会。四是选定施工班子，组内工程组内村民实施，跨组工程村里协调组建施工队伍，村组无力实施工程对外招标；定流程（定计划）是根据当地耕种习惯，自行确定开工时间，制定详细的施工计划，为材料采购和资金筹集打好基础；定材料是指由村里牵头、理事会、监事会共同选定材料供应商；定资金是指分期估算项目启动资金，发动群众，村民自筹第一期启动资金，在项目验收前尽量减少项目现金流量，支出必要费用，减少资金占用成本；定机制是指所有的工程开工、变更必须报告，材料采购、领发必须履行手续，工程质量监控、整改必须及时、记实，资金拨付必须坚持联审。

       1.5项目成效

       目前，三个试点项目相当的成功，项目大部分已完工，群众反映良好，实现了全民参与土地整治预期设想，项目工程质量较好，项目变更少，实施顺利，深入民心，项目施工成本控制较好，部分工程建设标准超过设计，为湖南省2015年在14个市州进行全面试点积累的丰富的实施经验，为进一步推进“先建后补、以补促建”土地整治模式奠定了良好的基础。

       2与传统土地整治模式对比分析

       2.1新模式实施土地整治项目不受时空限制。

       传统的土地整治项目从申报指南、立项批复至到预算文件下达，均是批量进行审批，所有项目必须在资金预算下达后才能启动招标程序，进行项目实施前的准备工作，合同签订后才能开工建设。“先建后补、以补促建”土地整治项目基本上由村民自治，主要的审批环节在市县国土资源部门，基本上可以做到通过一个，审批一个、实施一个，使项目的实施管理进入一个良性循环，项目的申报和实施不受时空限制，可按照乡镇政府和村集体制定的实施计划启动项目实施。

       2.2新模式节省了大量的招投标成本，缩短了项目施工准备期。

       对传统的土地整治项目实施影响最大的是项目施工招投标，为了保证招标的工作的公平、公正、公开，需要县级多个行政职能部门审批，招标公示时间长达一个月之久，合同签订和施工准备时间也很长，正常情况下，从招标开始至签订合同项目开工一般需要两个多月的时间，受资金预算下达时间的影响，这段招标时间刚好是每年的9-11月份，也是土地整治项目实施的黄金期，因此“先建后补、以补促建”土地整治模式为项目实施争取了有利的黄金施工期。同时，各施工单位在招投标过程为了，为了确保中标需要花费大量的施工招标成本，据调查，施工招标成本占项目总成本的8%-20%，施工招标成本属于隐性成本，挤占部分工程施工费用，在较大程度上会影响项目的工程质量。

       2.3新模式将县市区国土资源部门从纷繁复杂的实施管理具体事务中分离出来，可更好的履行指导和监督职能。

       “先建后补、以补促建”土地整治模式将项目的组织、管理和实施全部下放至乡镇和村集体，县级国土资源部门不在参与项目各项管理工作，也不用应付各级部门的检查，可以专心做好业务指导和单项验收工作，不再承担项目建设的各种责任，可以从繁重的具体事务中抽身出来，更好的履行项目指导和监督职能，更好落实好省、市各级国土资源部门的各项政策措施。

       2.4新模式可实现所有财政专项资金全部用于农民、农村和农业发展，真正做到了惠及广大人民群众。

与传统的土地整治模式相比，“先建后补、以补促建”土地整治项目将所有项目资金全部补偿给村集体，由村集体组织本村村民进行施工，改善本村的基础设施建设和农田水利工程，无施工企业和个体施工老板参与，整个实施过程全民参与，信息公开透明，全部资金用于改善农村环境、提高农民收入水平和促进本次农业发展，惠及的是广大农村农民，将传统土地整治项目可能存在的个人利益、集体利益全部归还给广大农民。

       2.5新模式使广大人民群众来成为判定项目工程建设质量的主体。

传统的土地整治项目由县级国土资源部门作为建设单位，负责项目实施管理工作，专业的施工单位进行施工，专业的监理单位监督项目工程质量，国土、财政、审计等相关部门进行验收把关。即使这样，土地整治项目的工程建设质量任然不尽人意，媒体曝光，群众阻工、农民上访等事关工程质量的事件经常发生。“先建后补、以补促建”土地整治项目全部由村集体组织实施，全部项目资金运行公开透明，项目建设内容和工程质量由广大人民群众决定。项目做得好不好，质量高不高、能不能通过由村民说了算，所有与项目实施有关的问题，全部由乡镇和村集体进行自行处理和消化。

       2.6新模式为树立良好的国土资源部门形象奠定广泛的群众基础。

       “先建后补、以补促建”土地整治项目坚持村集体“四自”原则，县级国土资源部门只负责业务指导和流程审批，不在具体参与工程建设，从业主单位转变为监督管理单位，权力和责任大为减少，不再直接面对工程质量、资金使用、资源分配公平等容易引起各种社会矛盾的问题。乡镇政府和村集体作为项目实施的主体单位，有了充分的自主权，有能力而且愿意去协调和处理各类土地整治项目建设引起的社会矛盾。县级国土资源部门主要负责业务指导和监督管理，立场和观点更加切近广大人民群众，该土地整治模式为树立良好的国土部门形象奠定广大的群众基础。

       2.7新模式为实现湖南省人民政府提出的“千村示范、万村整治”工程指明了道路。

2009年湖南省省委省政府下发了《中共湖南省委湖南省人民政府关于推进农村土地综合整治的意见》（湘发[2009]26号），提出了从2009年起，重点实施“千村示范万村整治”工程，要求到2020年，完成1000个示范村建设，实现10000个行政村的综合整治，整治面积3000万亩以上，新增耕地200万亩以上。“先建后补、以补促建”土地整治模式是以行政村为单位实施土地整治，基本上可以做到村民自建，建成一村，示范一村的效果，为省政府实现“千村示范万村整治”工程提供了切实可行的运作模式。

       3“先建后补、以补促建”土地整治模式存在的问题

       3.1村集体的知识水平和业务技能难以适应土地整治管理模式。

       目前我省土地整治项目管理制度和技术标准体系较为完备，已经逐步形成了自己的行业特点，需要一定的文化水平和实践经验才能较好的接受和融会贯通。“先建后补、以补促建”土地整治模式以村集体为实施主体，而且基本上是短期的项目建设行为，很难让村民真正学习和理解土地整治的内涵。此外，由于土地整治项目本身的特性，项目建成若干年以后，现场留下的痕迹较少，项目资料成为项目实施的重要依据，因此无论如何简化，必要的项目资料收集和整理工作无法避免，以乡镇和村集体的业务能力，做好一套完整的土地整治项目资料非常困难。

       3.2基层国土资源部门身份转换短时间内难以适应新的角色定位。

       新的土地整治模式，县级国土资源部门由业主单位转变为监督管理单位，从纷繁复杂的具体事务中解放出来，可能会陷入另一个空白，难以实现由被动接受怎么做，到主动思考如何做好的问题，而且权力的消退在部分人心目中也会引起较大的失落感，甚至会造成一定程度上的人事变动调整。此外，该模式的项目建设规模更小、建设地点更加分散给国土部门的统一管理和收口带了较大的难度，全面推行该类型项目难度较大。

       3.3现行的土地整治制度体系在一定程度上制约新模式的发展。

       虽然湖南省制定了“先建后补、以补促建”土地整治试点方案，但该方案在很大程度上还是立足于现有土地整治制度，这些在一定程度上制约“先建后补、以补促建”土地整治模式的发展。此外，村民“四自”方式在很大程度上受到国土和财政部门影响，其本质上只是对原实施管理方式的一种改进，减少了施工招标环节，前期的项目审批和后期的项目验收并没有进行改进，村民自主的范围和空间有限。该模式目前仍处在试点阶段，相关政策依据和配套的制度文件还不完善，乡镇政府和村集体还处于自由发展状态，无明确指导思想进行引导。

       3.4新模式资金筹集难度大，涉及财务税费改革面广。

       “先建后补、以补促建”土地整治模式要求村集体自筹资金进行项目建设，根据试点项目建设规模，一个村土地整治项目投资额一般在数百万元甚至上千万元，前期启动须筹集的资金量大，村集体经济实力也较弱，短期内很难筹集如此大额资金。首先是民间借贷，但民间借贷风险程度较大，其次是银行贷款，拥有大量资金的商业银行由于项目业主主体不明确，无法进行有效贷款，再次社会投资，由于项目利润率不高，社会闲散资金也无法进入土地整治项目体系。同时，该模式没有施工单位参与，项目施工过程中人工、材料等相关费用支出过程中的票据非常少，无法适用与目前专项资金财务制度，也可能存在大量现金交易行为，税费也会损失不少。项目的融资成本占项目其他管理费用的比例较大，在现行的预算费用构成体系中无法体现。因此，为了保证资金使用顺畅，需要针对“先建后补、以补促建”土地整治模式进行一系列的财务税费改革，而且难度较大。

       3.5村集体项目建设的可持续性差，前期投资成本大。

       “先建后补、以补促建”土地整治项目是一次性投入，一次完成，此后数年内该村不会在实施土地整治项目，某一个村的土地整治项目建设不具有可持续性。项目建设前期培训、购买或租赁施工模板，施工机具等费用投入较大，固定资产重复使用率低，转让贬值较大，致使村集体在前期投入方面较为谨慎，这在一定程度上影响项目工程质量，施工工艺水平和施工质量难以统一。

       3.6按预算进行直补欠合理，没有反映项目真实的成本费用。

       “先建后补、以补促建”土地整治模式在项目验收合格后由财政按预算拨付相应资金。没有体现补助的含义，没有反映项目实际成本。目前的运作模式本质上只是延期支付项目资金，没有体现补助的思路，没有做到以财政专项资金为引导，吸引更多的社会资金参与农村土地整治。

       4优化改进措施及建议

       4.1加大宣传力度，致使“先建后补、以补促建”土地整治模式深入人心。

       通过各种方式和渠道宣传“先建后补、以补促建”土地整治模式，以县为单位加强对乡镇政府和村集体的业务指导和技术培训，培养县级国土资源部门的专业技术人才。同时，引导县级国土资源部门积极转变工作方式，改进工作作风，尽快适用新的角色定位。

       4.2加强制度建设，尽快出台与“先建后补、以补促建”土地整治模式相适应的配套政策。

“先建后补、以补促建”土地整治模式还处于试点阶段，无政策依据和规律可循，为保障该模式更好的成长和发展，省财政厅和省国土资源厅尽快出台针对“先建后补、以补促建”土地整治模式的项目管理办法和资金管理办法，使该模式的土地整治项目运行常态化。

       4.3研究制定“先建后补、以补促建”土地整治模式相适宜的技术标准体系

       “先建后补、以补促建”土地整治模式有其自身特点，与传统的土地整治管理模式差异较大，原有技术标准体系过于专业，乡镇政府和村集体等相关人员难以理解和掌握。省级国土资源部门和财政部门需要进行大量的调查研究，研究出适应“先建后补、以补促建”操作对象的土地整治技术标准体系。

       4.4推进跨区域的土地整治实施管理经验交流，实施标准工程和样板工程供各地模仿和借鉴。

由县级国土资源部门组织开展跨区域土地整治交流和评比活动，在各地推荐标准工程和样板工程供其他村集体进行学习和效仿。

       4.5加快县级财税改革，出台支持“先建后补、以补促建”土地整治模式操作流程。

       建议县人民政府牵头，县级相关职能部门参与，简化程序，出台支持“先建后补、以补促建”土地整治的财税制度和资金使用管理操作流程，保障该模式资金运行顺畅，风险有保障。

       4.6拓宽资金筹集渠道，搭建政策平台，引导银行和社会闲散资金进入土地整治项目。

       积极探索商业银行与土地整治相结合的可行性，省级国土资源部门和财政部门搭建相关融资平台，出台相关政策依据，引导银行和社会闲散资金投入土地整治，发展和壮大土地整治事业。改进按预算进行直补的方式，研究制定补助标准和方式，按成本进行核算和补助，将项目的成本和利润控制在合理范围内，使项目既不出现亏损也不致使项目资金结余过多。