要素市场化改革顶层设计出炉 催化土地流转

        4月9日晚间，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）发布。其中，《意见》分类提出了土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域改革的方向，并从加快要素价格市场化改革和健全要素市场运行机制的角度，明确了完善要素市场化配置的具体举措。对于形成生产要素从低质低效领域向优质高效领域流动的机制，提高要素质量和配置效率，引导各类要素协同向先进生产力集聚，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，加快完善社会主义市场经济体制具有重大意义。

        同一天，国家发改委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（以下简称《任务》），21世纪经济报道记者注意到，其中多处政策涉及土地和劳动力要素市场化改革的内容，对《意见》中的相关政策做出了更为细致的布置。

对此，有分析人士向21世纪经济报道记者指出，加快要素市场化改革，通过体制机制改革挖掘增长潜力，而不是采取需求刺激的政策，这是中国面对疫情的冲击做出的坚定回应。此次疫情倒逼我国加快要素市场化改革，能够进一步推动供给侧结构调整、品质提升，从根本上实现高质量发展。

        农地入市指导文件将出

        作为基础性的生产要素，土地在我国的经济社会发展过程中发挥着重要作用，但城乡二元土地制度带来的复杂性，制约着其市场进程。因此，土地制度改革一直是我国近年来改革的重点领域，推进土地要素市场化配置，也是《意见》强调的首要要素。

        国家发展改革委有关负责人就《意见》接受媒体记者采访时表示，土地要素方面，《意见》着力增强土地管理灵活性。一是灵活产业用地方式，健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系，完善产业用地政策，推动不同产业探索增加混合产业用地供给。二是灵活土地计划指标管理，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府负责，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

        其中，征地制度和集体建设用地入市制度，被认为是建立健全城乡统一的建设用地市场的“一体两面”。《意见》提出，加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围。建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。建立公共利益征地的相关制度规定。而《任务》则在此基础上提出，要“全面”推开农村集体经营性建设用地直接入市。

        实际上，建立集体建设用地入市的收益分配制度和建立公共利益征地的相关制度规定，都是“三块地”改革当下正在解决的难点。因此，《意见》与《任务》的相关表述，被认为是中央对已有阶段性成果的改革，做出了新的方向性部署。

        而更受关注的，则是中央从2019年开始逐步强调的，土地管理体制尤其是灵活土地计划指标管理等土改新领域的政策部署。

        《意见》明确提出，要完善土地利用计划管理，实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

        值得注意的是，在《任务》中，则进一步细化称，要“分步”实现城乡建设用地指标使用更多由省级政府负责。

        对此，中央财经大学副教授、城市管理系主任王伟告诉21世纪经济报道记者，所谓的“分步”，从短期来看，就是此前已经部署试点的农用地转为建设用地的审批权限“下放”，减少审批周期，增加地方政府的能动性。

        而从长期来看，王伟指出，未来不仅要逐步将审批权这样的事权下放从局部、短期试点变为长期、整体的下放，一个更重要的隐含主题是，土地作为调节央地关系的重要环节，要通过灵活土地管理，实现央地之间财权关系的再分配。

        《任务》同时还表示，推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，贝壳研究院首席市场分析师许小乐表示，此次《意见》强调推动土地计划指标更加合理化，就是要推动土地供应根据需求而定，建立“人-房-地”联动的土地供应机制，一线城市土地供应有望增加，缓解房价上涨的压力；三四线城市土地供应相应减少，避免土地资源浪费，避免空城“鬼城”。

        探索城市群落户累计互认

        引导劳动力要素合理畅通有序流动，在《意见》中仅次于土地要素被第二个提及。同时，提高农业转移人口市民化质量，则在《任务》中被首先强调。

        《意见》要求，深化户籍制度改革。推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。

        而《任务》则具体提出，督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制。推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制。并鼓励有条件的Ⅰ型大城市（即常驻人口300万以上500万以下城市）全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制。

        另外，《任务》还从促进农业转移人口等非户籍人口在城市便捷落户、推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口、大力提升农业转移人口就业能力、加大“人地钱挂钩”配套政策的激励力度等角度，从深化改革户籍制度和基本公共服务提供机制两个方面，打破阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置。

        中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎对21世纪经济报道表示，城市落户再放松，是在既定的改革方向上对政策的进一步落实。尤其是在当前，推动农业转移人口和城市间流动人口在适宜的城市实现落户，对于疫情之后拉动投资、促进消费、增强经济社会发展的韧劲也具有重要意义。

        而王伟则指出，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率存在较大差异，一些农民想落户而不能，另一些农民则出于宅基地、承包地等“隐形”社会保障的因素，不愿意落户城市。引导劳动力要素合理畅通，在当前已经基本放开制度限制为农民落户“赋权”的前提下，要走向“内涵式”的城镇化，提升城市基本公共服务的供给能力，增强城市对农民的“拉力”，同时要大力提升农业转移人口就业能力，做到“赋权、赋能、赋志”。