增减挂钩土地整理利用总体规划，节余指标的主要做法与难题思考

        城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。

        增减挂钩的主要做法与难题

        节余指标既可以在省域内流转，也可以跨省域流转。省域流转一般采用协商、挂牌、网上拍卖等方式，确定交易双方的价格、指标面积等信息。而跨省域调剂，则是由国家统一下达调剂任务，确定调剂价格，资金的收取及支出，由财政部统一拨付，宏观调控属性强。跨省调剂服需要服从脱贫攻坚需求，调剂资金全部用于巩固脱贫攻坚和乡村振兴。跨省域调剂从沿海东部地区的需求出发，根据贫困程度、易地搬迁任务、财政收入状况等情况确定深度贫困省份所获得的帮扶资金及对应的调节节余指标任务。调剂资金主要用于产生节余指标的深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等。

        第一，指标的调入调出地区的对应关系模糊。跨省域调剂由国家统筹，东部帮扶省份资金由国家统一调控。同时，深度贫困地区的节余指标也是在国家层面形成指标库，直接核销。帮扶省份和深度贫困省份的资金与节余指标分开流动，发达省份与发达城市对深度贫困市的帮扶无法明确，激励作用无法显现。

        第二，指标流入区和流出区耕地质量无法准确衡量。在国家的统筹布局下，节余指标调入价格与地区之间的经济差异存在直接关系。经济水平越高，占用耕地建设的成本就越高。与此同时，节余指标的价格还与耕地的质量有关。耕地质量越高，成本也越高。节余指标调入与调出的过程中，难以准确对应，如此，就容易产生复垦耕地质量下降，进展缓慢的问题。因此，可以考虑坚持保护耕地，以产能折算实现耕地占补平衡，从粮食安全这个根本目的下手，充分保障粮食产能不受建设所占。

        第三，节余指标收益分配以二次分配为主。在进行跨省域调剂后，获得指标价格款后，主要用于基础设施建设、公共服务设施建设以及耕地保护等方面。产生节余指标的农村集体获得的安置补偿和拆旧复垦收入低，改革获得感不足。因此需要加大力度完善增值收益分配，增强农民获得感。

        后记

        节余指标流转范围越大，对我国耕地保护、建设用地管理的影响越大。而指标的流转又涉及不同单价及跨省域流转的问题，其执行中出现的难题也比较多，这需要土地行业从业者的共同努力，坚持保护耕地，保护粮食安全。与此同时，促进脱贫攻坚的进程，助力乡村振兴！