国土空间规划视角下的全域土地综合整治

        国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。

        全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，以农用地整理、建设用地整治和乡村生态保护修复等为主要内容，将山水林田湖草等全要素作为作用对象，以保护耕地、集约节约用地、改善生态环境为核心目标的土地整治模式。

        一、提出背景

        2019年12月，自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发[2019]194号），要求在全国范围内开展全域土地综合整治试点。2020年6月，自然资源部国土空间生态修复司印发《关于全域土地综合整治试点实施要点（试行）》的函（自然资生态修复函[2020]37号），对试点选址、整治区域划定、村庄规划编制、整治任务确定、双5%标准、指标认定、内容审查、监测监管、验收评估、负面清单等任务作出明确要求。2021年4月，国土空间生态修复司印发《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》，指导实施方案编制。“十四五”规划将“规范开展全域土地综合整治”作为实施乡村建设行动的一项重点内容。

        二、主要任务

        编制村庄规划：试点乡镇政府组织落实上级国土空间规划中确定的全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等，充分衔接城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线“三线”划定成果，统筹编制村庄规划，因地制宜做好总体设计，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块。

        制定实施方案：在《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》基础上，以国土空间规划为依据，与村庄规划充分衔接，开展现状调查和可行性分析，组织编制全域土地综合整治试点实施方案，报县（市）政府审批。

        开展农用地综合整治：项目要统筹推进现有耕地提质改造、高标准农田建设、低效林地草地园地整理、宜耕未利用地开发等，减少耕地碎片化，优化耕地布局，提升耕地质量。

        推进低效利用建设用地整治：统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、交通水利基础设施等建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，强化增减挂钩项目管理、优化农村建设用地布局，盘活存量及闲置资产资源，支持农村新产业和新业态发展用地。

        实施项目生态保护修复：大力实施人居环境整治，推进农村垃圾革命、厕所革命、污水革命等，加强农村生态环境保护。结合当地生态系统整体性和区域自然环境差异性，实施地质灾害防治、废弃矿山治理、污染土壤修复等生态修复工程。

        历史文化传统村落保护：严格保护历史文化传统村落，不能实施破坏乡村风貌和历史文化文脉等建设活动。加强村庄规划设计，推进创建精品村、美丽宜居示范村、少数民族特色村寨等。

        三、实施模式

        “城乡融合”发展模式：结合乡村自身发展需求，通过对以“低、散、乱”为特征的低效用地进行整治，构建农房集中、产业园区集中、基础设施配套完善的产业兴旺、环境宜居的新农村，缩小城乡差距，加快城乡融合一体化进程。

        “现代农业”引领模式：对于农业基础禀赋较好的乡村，通过土地流转，在规模经营基础上，构建绿色农业、循环农业、观光农业等现代农业；加快土地资源整合，推进宅基地拆旧建新、盘活闲置宅基地，实现村民齐聚、耕地连片、产业聚堆、村庄干净整洁等目标。

        “乡村旅游”带动模式：对于富含文化底蕴和资源丰富的村庄，通过充分挖掘乡村文化、开发特色资源，延续乡村机理，发展乡村特色旅游产业，推动乡村产业融合发展。

        “合村并居”开发模式：对于废弃的村庄、山区较为破旧的村庄、存在地质灾害隐患的村庄、易地扶贫搬迁和生态移民等村庄，响应国家宅基地制度改革的号召，通过对村庄进行拆旧建新，盘活存量建设用地，原村庄同步复垦为林地、草地和耕地，保护耕地的同时保证村民的安全、提高村民生活质量。

        总结

        从土地整理到土地整治，再到土地综合整治以及全域土地综合整治，土地整治的内涵和外延不断扩展，2017年党的十九大提出乡村振兴战略，明确了乡村振兴战略的目标任务，在此背景下，土地综合整治迈入新阶段，成为保障粮食安全、改善生态环境质量、促进乡村振兴的重要工具和抓手。