国土空间规划中的“三区三线”

        新《土地管理法实施条例》

        第三条 国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。

        国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确耕地保有量、建设用地规模、禁止开垦的范围等要求，统筹基础设施和公共设施用地布局，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。

         释义 ：本条是关于国土空间规划编制内容和编制要求的规定。

        本条第一款还对国土空间规划的“三区三线”作出规定。这一规定是对《土地管理法》第十八条的进一步细化。“三区”即农业、生态、城镇三个功能区，“三线”即永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。

        将国土空间规划的“三区三线”写入《土地管理法实施条例》，是贯彻落实党中央关于建设生态文明的重大举措，是对《土地管理法》关于国土空间规划的重大补充。

        01.国土空间规划的“双评价”

        国土空间规划要在“双评价”即资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价的基础上划定生态、农业、城镇等功能空间。

        1.资源环境承载力评价

        所谓资源环境承载力，是指在一定时期和空间区域内，在一定的社会、经济、资源、生态、环境条件下，资源环境所能维持自然环境和社会经济活动可持续发展的支撑与保障能力。其主要包括两大内涵：①区域内固有自然资源支撑人类社会可持续发展的规模、限度和潜力。②区域内自然生态环境对人类社会发展产生的负外部性的容纳能力。资源环境承载力评价指在特定目标、需求与条件下，采用定性与定量结合的思维来探索区域自然资源与环境支撑社会发展的承受能力，确定区域内资源环境条件本底、状态、潜力和趋势的评价。从评价对象上看，资源环境承载力评价关注的是国土空间内资源禀赋、环境要素和人类社会活动三大基本要素。从研究内容上看，资源环境承载力评价关注的是资源环境与人类经济社会活动的相互关系，探索资源禀赋和环境要素对人类社会可持续发展的最大支撑能力。区域资源禀赋和环境要素的现时状态奠定了资源环境承载力的基础，并且受人类的生产、生活和生态活动影响。一般而言，资源环境承载能力越高，越能够支撑经济社会发展；资源环境承载能力越低，则对经济社会发展的承载能力越弱。资源环境承载力评价重在挖掘资源禀赋支撑人类社会活动的程度，定位环境要素约束人类社会活动的阈值，旨在理解资源环境承载与人类开发活动强度的矛盾，推动国土空间开发的资源环境与社会活动的统筹协调。

        2.国土空间适宜性评价

        所谓国土空间适宜性，是指国土空间的城镇扩张、农业开发、生态保护等不同开发方式、功能和空间的适宜程度。其主要包括两大内涵：①探索以土地为载体的多种适宜性，如城镇开发适宜性、农业开发适宜性、生态保护适宜性等。②基于空间视角研判区域内国土开发方式、功能定位和结构组织。国土空间适宜性评价是指在特定目标、需求与条件下，分析不同国土开发方式、功能和空间在特定资源环境背景下的适宜程度评价。国土空间适宜性评价关注的国土空间，本质是政治视角下的土地和空间。从研究内容上看，国土空间适宜性评价遵循土地适宜性思想，从宏观尺度上综合区域资源、环境和社会经济活动等状态，揭示国土空间中城镇、农业、生态等开发模式下的适宜程度。从研究目的上看，国土空间适宜性评价重在确定一定区域内城镇、农业、生态等模式的适宜程度，从不同空间尺度上定位“开发”活动，是区域空间开发活动的基础性、前置性和引导性的工作。

        02.国土空间规划中“三区三线”的划定

        本条第一款规定，国土空间规划应当统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。这一规定明确赋予“三区三线”在国土空间规划中的法律地位。“三区”中的农业空间指以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地和村庄等农村生活用地；生态空间指具有自然属性的以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等；城镇空间指以城镇居民生产、生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间及部分乡级政府驻地的开发建设空间。“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控，国土空间规划的“三区三线”要服务于全域全类型用途管控，管制核心要由耕地资源单要素保护向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。

        在国土空间规划中划定“三区三线”，是党中央、国务院加强生态文明建设的重大举措。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。党的十八届三中全会明确提出“通过建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。党的十九大报告再次强调“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。科学划分生产、生活和生态三大空间，合理界定建设用地、农业用地、生态用地，体现了生产空间集约高效、生活空间美丽宜居、生态空间山清水秀的美好愿景，是确保中华民族永续发展的基础。

        2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，第一次从政策层面对三条控制线的划定和冲突解决提出明确的指导意见。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》提出，要落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。要科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。要按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉、不重叠、不冲突。要坚持陆海统筹、上下联动、区域协调，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线的不同功能，建立健全分类管控机制。将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。

        1.按照保质保量要求划定永久基本农田

        永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。

        2.按照生态功能划定生态保护红线

        生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险；经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；经依法批准的考古调查发掘和文物保护；不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；重要生态修复工程。

        3.按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界

        城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇和各类开发区等。城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量、限定容量，防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有开发空间。城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。

        4.三条线的冲突解决规则

        三条控制线发生冲突时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。

本文选自《新<土地管理法实施条例>释义》