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全域土地综合整治发展历程和业务运作模式分析

发布时间:2022-06-16

        2019年12月

        自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发〔2019〕194号),提出在全国范围内部署国土空间全域综合整治项目试点,标志着国土空间全域综合整治项目正式开启全国试点工作。

        2020年6月

        自然资源部印发《全域土地综合整治试点实施要点(试行)》(自然资生态修复函〔2020〕37号),围绕试点乡镇的选择、区域的划定、耕地和永久基本农田保护的要求、整治内容的审查、实施保障等方面明确了土地整治的核心问题。

        2021年4月

        国土空间生态修复司印发《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲(试行)》,指导实施方案编制。“十四五”规划将“规范开展全域土地综合整治”作为实施乡村建设行动的一项重点内容。

        本文从城投公司业务转型的角度,探析其参与全域土地综合整治业务的必要性和可行性,通过较为具体的案例分析,总结城投公司开展全域土地综合整治业务的要点和实施路径。

土地整理

        一、全域土地综合整治的定义

        目前,全域土地综合整治的概念并未在相关政策文件中给出专门的解释,但从文件要义和实践工作中可以梳理出其要解决的问题是:乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度并存的问题,靠过去单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以解决综合问题,需要采取全域综合整治的办法,优化乡村生产、生活、生态空间布局。

        据此,全域土地综合整治可定义为:

        全域土地综合整治是指在符合国土空间规划的前提下,对一定区域内(整乡镇或部分村庄)的土地进行全域规划、整体设计,采取综合措施对田水路林村矿进行全要素整治、对山水林田湖草进行生态保护修复,整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复,优化生产、生活、生态空间格局,促进耕地保护和土地节约集约利用的活动。

        即全域土地综合整治是指在符合国土空间规划的前提下,对一定区域内的田水路林村矿进行全要素综合整治、优化生产生活生态空间格局、增加有效耕地面积的土地整治活动。

        二、我国全域土地综合整治发展历程

        我国的土地整治经历了从单一的土地开发整理到集基本农田整理、城乡建设用地增减挂钩等多种功能于一体的土地综合整治,最终发展到土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台,田、水、路、林、村综合整治的全域土地综合整治,成为助力城乡一体化进程的系统性工程。全域土地综合整治是与社会经济发展规律相契合的,是发展的必然趋势。

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起始培育阶段

        现代意义上的土地整治出现在新中国成立以后,1956年随着农业合作社在全国各地开展了规划试点,并显现出土地整治的卓越成效,包括耕地面积的增加、水利设施的完善、土地利用效率的提高,农民生活、生产状况的改善等。其后,随着农业机械化的兴起和“农业学大寨”运动,农田建设开始出现山、水、田综合治理的趋向。此时的土地整治规划已经初露端倪,内容上也已较为丰富,包括了土地平整、“田水路林”等各项内容的综合整治。

        这段时期经过一系列的综合探索,最终形成了土地综合整治的雏形。虽然从内容上来看还较为单一,重点关注农用地的整治;从规划编制范围来看局限在乡镇级,但是却为未来的全域土地综合整治奠定了基础。

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发展探索阶段

        1966年随着文化大革命的开始,各地不顾自然规律和经济规律,大撂“大寨式规划”,造成土地资源退化和生产效率低下。直到改革开放以后,1982年国家土地管理局发布的《县级土地利用总体规划要点》中指出,区域间跨社队的大型土地改良、排灌系统建设、大城防护林带等内容成为指导区域性土地整治工作的重点任务。

        1986年,《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》(中发〔1986〕7号)指出,十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地是我国必须长期坚持的一项基本国策。1987年,国家计委和国家土地管理局联合召开了我国第一次“全国非农业建设用地计划”工作会议,确定了1987年用地计划指标,讨论了计划编制办法,交流了土地管理经验。

        之后,国家计划委员会首次组织编制《全国土地利用总体规划纲要(1986-2000年)》,土地整治作为重要内容出现在其中。

        这一时期是探索发展的阶段,经过了一系列的尝试和反思,土地整治的目的逐渐明确,作为土地利用总体规划的重要组成部分,土地整治主要围绕耕地总量动态平衡的要求,按照开源节流并举的方针展开。

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全面推进阶段

        土地管理的转折出现在1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)之后,文件对土地整理提出了明确的思路,即“积极推进土地整理,搞好土地建设”。至此,土地整理的概念第一次正式写入中央文件,并且进一步丰富了内涵,包括对田、水、路、林、村进行综合整治,提出了对土地建设、耕地质量、耕地有效面积、农业生产条件和环境等内容的具体要求。

        紧接着1999年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》,标志着国家从法律层面正式规范了土地整治的内容。2000年,国土资源部编制实施的《土地开发整理规划编制规程》(TD/T1011-2000)对引导土地整治工作有序展开提出了明确的规划目标、任务和主要内容,规范了土地开发整理规划的编制工作。与此同时,第一轮土地开发整理规划编制工作正式开始。

        2004年,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)提出的建设用地增减挂钩为城乡建设用地布局调整提供政策依据。

        这一时期是土地整治的全面推进阶段,土地整河的内容以农用地为主,目标是以增加耕地面积和提高耕地质量为主,并且在实践中开始探索农用地整理与村庄土地整河相结合,同时整治范围也开始由农村向城镇工矿用地延伸。

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综合发展阶段

        第二轮规划编制工作在2008年伴随着《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》的发布拉开序幕。2010年发布的《国土资源部关于开展土地整治规划编制工作的通知》(国土资发〔2010〕162号),对各级土地整治规划编制及14个试点市、县的土地整治规划编制工作作出了全面部署。

        2012年国务院正式批准颁布实施《全国土地整治规划(2011-2015年)》,对全国土地整河工作作出了进一步的明确指示,随后推出了关于基本农田、高标准基本农田、耕地质量等一系列的政策文件。

        2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“山水林田湖是一个生命共同体”,标志着土地整治将向综合化方向发展。

        2016年《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中明确指出,要“大力实施农村土地整治”,并希望通过土地整治促进现代农业基础夯实、农业绿色发展、农村产业融合、农村改革推进。

        2018年国土资源部提案建议全面实施土地综合整治助推乡村振兴。2019年自然资源部印发《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发〔2019〕194号)指出,要按照《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》相关部署要求,组织开展全域土地综合整治试点工作。同时明确了全域土地综合整治的重点任务,即农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复。这也是首次在土地综合整治任务中提出“乡村生态保护修复”。

        2020年6月,自然资源部印发《全域土地综合整治试点实施要点(试行)》(自然资生态修复函〔2020〕37号),围绕试点乡镇的选择、区域的划定、耕地和永久基本农田保护的要求、整治内容的审查、实施保障等方面明确了土地整治的核心问题。2020年9月,自然资源部印发《进一步做好全域土地综合整治试点有关准备工作的通知》(自然资办函〔2020〕1767号),明确了各地上报的试点应突出工作的典型示范效应。

        2021年4月,国土空间生态修复司印发《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲(试行)》,指导实施方案编制。“十四五”规划将“规范开展全域土地综合整治”作为实施乡村建设行动的一项重点内容。

        这一阶段,土地整治的目标与任务更加多元化,内涵不断扩张和完善,从单纯的土地整治发展到“全域土地综合整治 ”,并在高标准基本农田的建设与保护、乡村振兴、美丽乡村建设等方面开展积极探索。

        三、全域土地综合整治业务的运作模式

        结合相关案例研究,全域土地综合整治项目运作模式包括投资人/投资人 O模式、投资人 EPC模式、PPP模式以及特许经营模式四类。

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投资人/投资人 O模式

        投资人模式下,政府方可与省级具有土地整治职能的投资人直接签订合作协议,约定由投资人负责项目投融资,政府方负责项目建设实施,形成的指标收入由政府方和投资人进行分成。

        也可通过公开采购的方式选择社会投资人,由其负责项目投融资、建设及运营。通过政府授权,城投公司可与社会投资人合资成立项目公司,负责项目的投资、建设及运营管护。

        政府与省级具有土地整治职能的投资人直接签订协议的模式,在河南省适用性较好,其投资主体为河南省自然资源投资集团,主要职能为承担全省土地整治社会化、市场化运作投资,统筹推进全省耕地占补平衡、集体建设用地整治等工作,负责相关指标的收储和交易。

        相关案例如下:

        案例一:遂平县土地整治试点项目,根据一加一面粉、五得利面粉、正康粮油、徐福记食品等农产品加工企业需求,实行土地整治“定制化”“订单化”开展,吸引省自然资源投资集团投资5.4亿元,将全县36万亩永久基本农田实行全域整治。

        案例二:凤山县自然资源局通过公开招标选择中商鸿程(广西)实业有限公司为凤山县国土空间全域综合整治项目社会资本,合作期限5年,目标任务是以全域土地整合整治为载体,土地整治、农村人居环境提升、农村公路建设、农业综合开发、农田水利、危旧房改造、电力、通讯等相关涉农、涉地项目资金整合集中使用,为国土空间全域综合整治项目提供融资支持。

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投资人 EPC模式

        投资人 EPC模式下,政府通过公开招标选择投资人联合体,投资人联合体一般为具备资质的施工企业与资金方。城投公司可通过政府授权,作为政府方代表与社会投资人联合体合资成立项目公司,负责项目的投资、建设及运营管护。

        相关案例如下:

        案例一:山东省新泰市引入社会资本实施了石莱镇禹村镇土地整治项目,总建设规模12万亩,预算投资5.8亿元,新增耕地2万余亩,政府财政零投入,实现了市、镇、村、企多方共赢的良好格局。以合同方式确定政府方、社会资本方和农村集体经济组织及群众的权利和义务,平衡各参与方的利益和风险。一是政府方负责制定相关政策、解决项目实施中的协调问题,管控新增耕地指标交易的收益分配等决策项目重大事项。二是社会资本方负责项目全生命周期建设。政府采取招投标方式,选定项目承担单位。三是项目所在镇、村负责项目全生命周期的监督,并保障其应获得收益、避免风险。

        案例二:前郭尔罗斯蒙古族自治县土地整理中心通过公开招标选择吉林省万辰农业发展有限公司(联合体成员:吉林省旭龙建设有限责任公司)为前郭县达里巴乡吉郭村等2个村国土空间全域综合整治项目社会资本方,合作模式为按照政府主导,市场化运作原则,由中标人负责项目投资及工程施工工作,项目建设过程前、中、后期所有费用均由社会投资方支付。明确中标人须按工期约定尽快完成工程建设任务,尽快进行竣工验收,尽快将新增耕地指标入库和交易;指标交易之后,水田按省内实际交易到位额度的12.5%的比例奖补投资方。国家或省对奖补标准另有规定的,按国家或省规定的奖补标准执行,以上水田奖补比例均含投资方的所有投资成本、利润及奖励。投资人中标后与前郭县土地整理中心签订奖补合作协议,投资风险由投资方承担。

        案例三:乾安县土地综合整治及生态修复项目办公室通过公开招标选择吉林省雨希农业开发有限公司、吉林省恒基农业发展有限公司、吉林省紫玉阳光循环生态农业有限公司分别为乾安县土地综合整治及生态修复项目三个标段的社会资本方,负责项目所有资金投入及项目组织实施。

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PPP模式

        PPP模式下,政府通过公开引入社会资本方,可由城投公司作为政府出资方代表,与社会资本方成立项目公司,负责项目投融资、建设及运营管护,政府根据绩效考核结果按年度支付投资人政府补贴。合作期满后,向政府无偿移交项目资产。

        相关案例如下:

        案例一:内蒙古自治区批复实施赤峰市巴林右旗PPP模式实施高标准农田建设项目,项目建设总规模12.7万亩,总投资2.09亿元,亩均投资1646元。其中,政府投资1.53亿元,社会资本投资0.56亿元。该项目采用BOT(建设-运营-移交)“投建管服一体化”方式运作,通过市场机制引入社会资本和专业农业技术管理公司,让专业人做专业事,使政府和社会资本方发挥各自的优势,形成互利合作关系,以较低的成本为农牧民提供优质高效服务。

        案例二:山西省政府办公厅印发《关于鼓励引导社会资本参与土地整治的指导意见》,在全省范围内创新土地整治机制,充分运用耕地占补平衡政策,发挥市场作用,以政府资金为引导,鼓励采取PPP模式和委托代建、先建后补等方式,引导农村集体经济组织、农民、新型农业经营主体、土地整治专业机构、工商资本等依据土地利用总体规划、土地整治规划,规范有序投资或参与土地整治。

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特许经营模式

        特许经营模式下,政府采用竞争方式公开采购社会投资人,通过政府授权,城投公司可与投资人合资成立项目公司,负责项目的投资、建设及运营管护。通过特许经营协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。

        相关案例如下:

        案例一:涟源市土地整理项目特许经营权服务项目涉及涟源市城乡建设用地增减挂钩部分,范围涉及涟源市市域17个乡镇、1个街道办事处。该项目以涟源市自然资源局为实施机构,通过公开招标确定涟源市新城镇建设投资开发有限公司为中标单位,特许经营期为5年,中标公司负责土地整理工作。

        案例二:隆回县土地综合整治及乡村振兴建设项目特许经营权服务项目实施机构为隆回县重点建设项目事务中心,通过采购人、专家推荐方式,确定邵阳魏源投资发展有限公司为中标方。魏源投资公司与实施机构签订特许经营协议,负责该项目的建设运营工作。

        案例三:双峰县土地综合整治及乡村振兴建设项目特许经营权服务项目投资额为51000万元,双峰县自然资源局通过公开招标确定双峰县城乡资产开发经营有限责任公司为中标单位。政府方与双峰县城乡资产开发经营有限责任公司签订特许经营协议,约定中标公司负责土地综合整治及乡村振兴项目的投资建设。

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