警惕将国务院新规理解成为以“生态保护修复”名义大搞片区开发土地整理！

        国务院办公厅出台重磅政策，鼓励社会资本参与生态保护修复，我认为这是个重磅利好，既能解决生态保护修复需要大量的资金投入，又能够利用社会资本市场化的优势将生态保护修复与产业相结合，巩固提升生态保护修复效果，真的是给了很多前所未有的政策，也能够跟现行的片区开发、城市更新、全域土地整治等内容结合，虽然利好多多，但底线也突出，不能触碰的坚决不能碰。

        一、什么是文件中指的“社会资本”？

        本政策中的社会资本，不是简单的参与到生态保护修复项目之中。不是简单参与具体的勘察、设计、监理、咨询、施工、审计的各参与方都是社会资本，而是按照政策中提到的“为社会资本营造公平公正公开的投资环境”即投资人，以投资人的身份参与到生态保护修复项目的投资的人才能够称为社会资本，因此社会资本是要出钱投资的。

        二、本文件导向是“财政少出钱，甚至不出钱”！

        既然是国务院级别的文件，其文件导向必须清晰正确，因此我从政策多出体现出本政策导向是鼓励社会资本多出钱，依靠修复后配比给社会资本的自然资源或特许经营权，通过经营上述权益获利并覆盖投资成本及收益的模式，全文没有大肆宣传政府出资或补贴。比如“对有稳定经营性收入的项目，可以采用政府和社会资本合作（PPP）等模式，地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。”的内容表述，按照以往采用PPP模式推广，多强调政府的支出责任，但本政策强调对于有稳定经营性收入的项目才可以采用PPP模式，清晰的指出了生态保护修复类项目采用PPP模式要求足额的使用者付费，也就是说依靠纯政府付费搞生态保护修复的PPP项目已经被“禁止”了。

        同时文件中没有理解社会资本的投资与回报的区别，比如投资补助和资本金注入是政府投资的模式，是在投资环节解决资金来源问题，不解决社会资本获得合理回报的问题，只有运营补贴才解决社会资本合理回报，因此文件把政府在投资和运营阶段解决的不同问题进行混淆了，没有理解政府资金在不同项目阶段运用的问题，属于错误表述。

        与此同时，政策又把社会资本获得合理投资回报的具体模式予以细化，既获得自然资源使用权或特许经营权、碳汇增量交易、资源综合利用等三种模式清晰化的表述出来，由此可见本轮的鼓励社会资本参与生态保护修复的盈利模式不以财政资金为主，而是给予其资源进行自主经营，这符合严控政府隐性债务的要求，也是我鼓励并赞同的正确“片区开发及城市更新”的获利模式。

        三、鼓励生态保护修复与其他自然资源捆绑实施

        这个政策给的很及时，既然要求生态保护修复与产业发展并进，同时又要保证社会资本进得去、退得出、有收益，那势必在赋予社会资本实施生态保护修复项目投资权益的同时，给予社会基本相应的自然资源权利权属，以保证其开发获得合理回报。因此通过一次招标解决投资权利和权属资源的取得尤为重要，这个话题正式我前几天探索的写出的文章《财金10号文背景下“土地出让 PPP”合并路径》所探讨的问题。

        四、具体修复类型中的亮点特色

        生态保护修复项目类型比较多，老张比较关注的是全域土地整治类型及河道保护治理类型。因为在全域土地整治类型中，老张发现提到了建设用地整理、土地复垦等内容的表述，这类东西是在生态修复保护的背景下提出的，不是鼓励片区开发，比如老张看到云南保山市隆阳区以搞全域土地整治的模式搞了片区开发，虽然项目中有部分内容与本文件中提到的生态保护修复相吻合，但绝大部分内容还是以区域开发为主，更为关键的是其给予社会资本的投资回报模式不是本文件鼓励的自然资源使用权或特许经营权、碳汇增量交易、资源综合利用，而是财政付费，所以即使项目内容符合国务院文件精神，但具体的合作模式与方法老张个人认为与国务院精神背道而驰。

        至于河道整治类项目，文件明确社会资本可以获得水资源并可以利用，这才是生态修复保护社会资本合作的正确打开方式，包括全域土地整治赋予社会资本一定数量农用地土地指标，并允许社会基本自行处置或用于相关项目获得收益，只有这样，才能够既不新增政府隐性债务，又能够获得金融支持。

        五、新一轮的城市更新开发可以借鉴本政策的思路

        国务院的这个新政策在赋予社会资本产权激励的角度上，提出了一些很好的借鉴思路，比如“对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权；涉及海域使用权的，可以依法依规比照上述政策办理。”上述政策表述很好的诠释了给予社会资本生态保护修复项目投资权利的同时，利用其保护修复产生的自然资源产权，有优先开发的权利，在城市更新政策是完全可以借鉴使用的，既解决了无法突破协议出让更新主体取得相应开发土地的限制性规定，又能够合理补偿社会资本参与前期开发的投入，是城市更新乃至很多需要鼓励社会资本参与投资的领域的重大政策引领，建议广泛推广。

        综上，由国务院在生态修复领域新政策可以看出未来在其他领域国家鼓励社会资本参与其中的方式，也给金融机构提供很好的项目实施模式，更多的强调赋予社会资本资源，而不是财政那点钱，因此在本级政府财政可承受的基础上，更多的将有限的资源赋予社会资本，同时也警惕地方政府假借“生态保护修复”的名义大搞片区开发，警惕地方政府在此类项目推出时资源配置不足财政资金来补这种把财政支出责任后移的不当模式，真正的从资源产业生态开发利用的角度入手，推出合适的生态修复项目，与社会资本共同实现生态环境发展目标！